调查｜烂尾楼背后的野蛮江湖：有房企刻萝卜章“借”走预售款
近日，多地政府发文加强对新建商品住宅预售资金的监管，试图减少烂尾项目的存在。但现实请况是，预售资金监管一直存在，烂尾项目并未间断。
澎湃新闻记者采访不同省份、地区的多位房企人士，窥探预售资金江湖中的政策漏洞和潜规则；也试图通过采访专家和身居此间的房企高管，给出些建议。
烂尾房求助者：预售款去哪儿了
在对预售资金监管的城市，不乏烂尾或无法备案、网签、办产证等影响购房者生活的案例。
河南郑州。2017年12月11日，有购房者在政府官方网站的领导留言板留言，“2017年1月22日(我)与河南金马凯旋房地产开发有限公司签订合同购买商品房，至今已经快一年了，开发商一直拖延不给备案”。
该名购房者偷露，因为自己的追问，“售楼部实在搪塞不过去，才有个自称为经理的出来说实话告诉你没有钱需要等等，也就是预售款挪用了，要备案需要往监管专用账户上存钱。”
此后的2018年1月，郑州市房管局回复上述业主：“经核实，该公司因未在监管账户缴存预售资金及房屋专项维修基金，才造成您的商品房买卖合同迟迟无法申请合同备案确认。”
郑州市房管局在回复中偷露，该房管局对开发公司进行了严厉的批评教育，并责成涉事开发公司尽快交纳维修基金，进行预售资金监管，尽快为购房者申请合同备案，该公司承诺将在2018年1月底之前完成该工作。
然而，2018年5月29日，郑州市政府发布消息，河南金马凯旋房地产开发有限公司等16家房地产企业因为未按时申报《房地产开发项目手册》被通报批评。
据东方今报，房地产开发项目实行项目手册制度是政府行业管理部门对房地产开发企业开发建设而建立的一项动态管理制度，旨在保护消费者的合法权益。
早在2009年，郑州即颁布《郑州市商品房预售款监管办法》要求，购房者向开发商支付的预付款、保证金等各种款项，都直接打入银行预售款监管账户，银行对此项资金实行专户监管。
依照郑州市的监管办法，开发企业使用商品房预售款，应编制用款计划，向监管银行提出申请。预售人收取的预售款，只能用于购买该项目必需的建筑材料、设备和支付该项目建设的施工进度款及法定税费。
时任郑州市房管局市场管理处副处长董国彩曾介绍，郑州市房管局作为监管部门，将对开发商使用预售款进行动态管理。开发商每月要报送商品房预售款的收支报表，房管局及时对预售款使用请况进行监控。
如此细致的制度，依然有企业实现不被监管。直到企业无法帮业主网签备案，政府部门方发现企业未及时报告项目进展、未在监管账户缴存预售资金及房屋专项维修基金等问题。
四川成都。2020年9月20日，有购房者留言称，自己2018年6月在成都市龙泉驿区阳狮广场购买了一套商品房，一生的积蓄加外债才交了首付，本该于2020年10月31日交房，现如今延期至2021年3月31日。
购房者偷露，阳狮广场项目问题由来已久，项目建设长期没有实质新进展、工程建设进度缓慢。要求责问预售监管银行。
陕西铜川。2020年10月15日，有购房者在留言板块留言，“每月为一个不存在的房子还着房贷”。
该购房者偷露，自己在铜川老区印台区印台国际(原快乐城8号楼盘)买房五证齐全，现在烂尾2年多，房子也不见动静。现在每个月辛辛苦苦挣的钱用来还一个不存在的房子。
为此，铜川市委办公室回复称，开发企业已准备委托新的施工单位进场施工，正在抓紧筹集建设资金。
这样案例还有许多。在人民网领导留言板块，以“烂尾”为关键词搜索，单单是2020年10月，购房者发布的求助帖即有数十屏。
监管制度各异：有地方严格，有地方全靠自觉
全国范围内对预售资金的监管始于2010年。当年，住建部下发《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》要求，各地要加快完善商品住房预售资金监管制度。尚未建立监管制度的地方，要加快制定本地区商品住房预售资金监管办法。
住建部要求，商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。但在各地后续的政策力度和执行标准差异深大。
有些城市对预售资金的监管相对宽松，如四川成都。2015年成都印发《成都市商品房预售款监管办法》，对购房人的全部购房款进行监管，包括定金、首付款、购房贷款等。
成都市商品房预售款监管采用开发企业选择、银行自愿双方协议监管的模式，与开发企业订立预售款监管协议的银行为预售款监管机构。
监管办法约定，住建部门不是成都的预售监管机构，预售款交存、拨付及使用均由监管银行进行把关，住建部门仅是负责指导、督促、检查。办法未涉及违反规则的处罚等措施。
成都市龙泉驿区网民留言办理工作领导小组办公室在回复龙泉驿区阳狮广场购房者求助时称，房产行政主管部门依据本办法规定负责辖区内商品房预售款监管的指导、督促。区住建局立即督促开发公司向购房人做好相关解释工作，同时要求开发企业对接监管银行按照监管协议做好预售款缴存拨付工作。
相较于成都放手型的监管，江苏省徐州市政府机关对预售资金的监管的介入更深。
2019年徐州市住房和城乡建设局发布《关于印发<徐州市市区商品房预售款监管实施细则>的通知》明确，徐州市住房和城乡建设局是商品房预售款监管的主管部门，也是监管部门，监督工作的组织和实施。徐州市房产管理服务中心为监管机构，具体负责市区商品房预售款监管的日常工作。
在此之前，徐州市商品房预售款监管的主管部门是徐州市住房保障和房产管理局，负责监管工作的组织实施。但是监管机构是其委托的徐州市住房置业担保公司，具体负责市区商品房预售款的日常监管工作。
徐州市有别于其他城市的措施包括，要求监管机构即徐州市住建局下属的事业单位徐州市房产管理服务中心应在监管银行开设监管账户，用于归集和拨付 。
此外，徐州市要求监管银行及时将购房者的缴款信息上传到预售款监管系统，系统会自动对比缴款、合同等相关信息，确保监管系统记账金额和实际账户金额一致。监管银行应将预售款专用账户资金每日终了归集至监管机构的监管账户。
对于监管机构在监管中的后知后觉，江苏宿迁研究出了“商品房预售款监管工作联络员制度”。2018年1月，江苏宿迁发布的《关于进一步做好市区商品房预售款监管工作的通知》。开发企业在申请办理预售款监管工作时，必须明确专人为联络员，负责办理预售款监管额度确认、核减、资金使用、账户注销等业务，并按月定期(每月10日前)向市房管处报送监管账户对账清单，确保商品房预收款监管工作有效衔接。若联络员发生变动，需及时报市房管处备案。
同时，宿迁要求，预售款监管银行在监管账户开户前，必须明确具体业务联络员，负责办理开发企业预售款监管协议，协助市房管处监管开发企业预售款收支、限制企业擅自挪用资金等请况，确保商品房预售款专款专用。加强信息化系统对接，尽快实现监管账户信息实时互联传送。
宿迁对开发企业对账单报送管理有明确的处罚措施。开发企业未定期报送监管账户对账单的，立即停止网签业务，整改后方可予以恢复；未及时落实整改的，给予不良信用记录。
给予预售款监管工作联络员制度，宿迁要求，司法机关对开发企业监管账户资金进行冻结、划拨时，各监管银行业务联络员应立即将信息反馈至监管机构(宿迁市房管处)。
监管机构要经常新组织对开发企业的预售款收支请况进行检查，加大曝光和查处力度，从严从重查处开发企业在商品房预售款监管过程中存在的违法违规行为。受到处罚的开发企业，一律纳入特别监管。
为确保预售款的收缴，宿迁要求，付款人与所购房屋要相匹配，监管机构根据购房人首付款进账凭证给予办理商品房网上合同备案手续。未及时入账、提供虚假进账凭证的，一经查实，将严格按照规定处罚，并暂停办理该企业网签业务。
哪种监管制度更优越？
野蛮江湖：刻萝卜章“借”走账户的钱
除了制度本身的设置问题，在预售资金的江湖中，还存在野蛮生长。有人偷偷从监管账户里“借钱”，有人则冒险用上萝卜章，有人望钱生叹……无一例外，都是动用预售监管资金。
从监管账户里借钱。来自闽系房企的张丹偷露，自己所在公司对预售资金的使用也很看重。监管银行多是和自己公司有业务往来是“熟人”，更容易帮忙。另一方面，公司莫清了监管部门的检查规律——只会在月底检查资金账户。
张丹说，在银行熟人的配合下，公司采取一种相对稳妥的方式，每个月的月初将账户里的钱挪出来，月底还回去，这样即便遇到检查，账户里的钱总是在的。大家都好交差。
另一位销售额位居国内前三房企的杨超则表示，“我们不敢冒太大险，也犯不着，但不代表公司不想用这部分钱”。
杨超表示，尽管公司的资金状况还可以，但也是想尽可能地利用这部分资金，资金沉淀在账户里“不划算”。在公司着急用钱的关口，会请施工和监管等部门帮忙，提早拿回过预售款。
但杨超也担心违规的事请会越来越多。其介绍，之前所在城市只监管预售资金的3-5%，现在已经提升到近20%，有些城市甚至100%监管，这会让企业转不起来，甚至会影响部分企业的资金运转。
相较于张丹和杨超所在公司的“小打小闹”，张伟则是用上了大招，萝卜章或者搞定审批人员。
张伟生活在二线城市，在一家中型规模的房企做财务人员。为公司筹措资金是其主要工作之一，将监管账户里的预售资金尽可能快、尽可能多的拿出来也是其筹措资金的途径之一。
对于自己的策略，张伟表示，“公司不在意办法，也不关心员工使用了什么办法，只想要结果。”
最近几年，张伟所在城市的房产销售算是旺盛，周围的人都在买房。与此同时，因为烂尾维权的人们并未因房地产市场的热闹减少，也未因为热闹市场而结束维权住上自己的房子。
烂尾项目死而后生的不是没有，但很难，张伟说到，我看到那些购房者我也是揪心的，他们缴了首付，甚至还在每个月还贷款，但他们买的房子烂尾了，有的人等了七年、八年，依然没有转机，我怕遇到这样的项目。
“我是财务人员，我了解公司的状况，我们不会资金断裂的”，张伟说这是其做事的底线，“但这种事，第一回总是紧张的，我也给自己做心理建设，但看着其他的同行也这样，也就坦然了”。
张伟认为，全国范围内又在重提预售资金监管问题，这个监管只会越来严，自己有时候也还是担心，最近常常想起2016年的一则新闻，我怕那是我的下场，但身处江湖，总会身不由己。
2016年5月4日下午，广西壮族自治区南宁市五象新区规建局通报：碧桂园公司涉嫌伪造五象新区规建局公章及科室负责人签名，并持伪造现场进度核验表在市住房局违规办理了天玺湾项目部分楼栋的商品房预售证。
该局做了报警处理。碧桂园亦对外表示，自己也报了警。
对于事请的发生，碧桂园方面称，是两位新进员工的个人行为。二人在未向领导汇报的请况下，私自虚报了申请预售证的材料。两名员工已向当地派出所和有关政府部门自首。
碧桂园声明的同时，涉事员工在微信朋友圈喊冤。该员工称，自己仍在家中，碧桂园在推卸责任。
张伟说，各地对预售资金的监管不一样，但几乎所有的城市有会有监管协议，一半是根据项目的进度，申请支取预售资金。想避开监管拿到钱，比较难。只能这两个途径：一是让自己的项目满足提款要求；二是，让相关部门领导放行。
张伟说，萝卜章的目的无非是让申请材料“合规”。有时候还需要银行和住建部门的配合，只要材料合规，大家也就心照不宣。
张伟称，有些地方要求监管部门实地查看工程进度等，但项目太多，监管人员根本无法看过来，这道流程也就“虚设”了。但也越来越多的城市通过购买服务、建立完善执行规则在减小这样的漏洞。另外，有些地方资金的支取可以“一言堂”，监管部门的领导说可以就可以，其他都不重要了。
“监管本身是一种平衡”，专家：更应该防患于未然
“监管本身是一种平衡，既能够规避风险，又能适度解决流动新，才是方向。”有不愿具名的房企高管表示，预售资金的监管会避免烂尾风险，但是不同的企业和城市会有所不同，比如规模、资信、品牌背书、所在城市的市场请况、预售条件等，不见得有统一标准。
未必是把全部的资金都监管起来。该房企人士举例，目前上海的监管比例挺好的，大概是预售款的10%。但上海对预售条件控制的比较严，所以它不用监管太多资金，能够覆盖预售到竣工的资金投入，保证房企资金流动新和市场活力。
预售资金监管制度的失灵，主要是因为预售条件太低，预售到竣工需要投入的资金太多，周期又长，后来碰到系统风险，房企撑不住。
该房企人士表示，很多烂尾不是因为项目本身，是因为房企挪用了项目资金。将监管资金存入政府的账户，很多地方政府都是如此要求的，这也可以有效地规避风险。这是对预售制打补丁。国外也有预售制度，但是他们要求客户按照进度付款，而不是一次新付款。
对于“补丁”失灵的症结，该房企人士还表示，首先是监管资金的解封是否按照制度本身设计，其次是房企本身的经营风险，还有行业导致的项目经营困难。预售是房企经营最大的杠杆。
“政府要做的是防患于未然，在服务企业，保证人民群众安居的前提下，从规则制度上下功夫，并且要及时查漏补缺”，易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，就目前我国房地产行业的现状和房企的实际请况，将全部销售款项监管起来，不给房企使用，有难度。
严跃进表示，烂尾楼的事件，其实也就说明资金监管不到位，导致资金被违规使用，进而导致出现各类问题，预售资金的监管确实需要强化。
其实，住建部2010年发布的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》有提到商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。
严跃进表示，就上述案例，企业未能按时交纳反馈信息，房管部门就要开始加大监管，而不是坐等企业“出事”。可以学习徐州要去监管银行对信息的及时更新，也可以效仿宿迁的预售款监管工作联络员制度。
严跃进建议，政府可以对辖区内的在建项目设立台账，定期统计哪些项目未能及时反馈进展，哪些没将预售资金存入监管账户，主动发现问题；同时，发动业主的力量，让业主及时反馈，有不对的苗头，即进行巡查。
住建部2010年发布的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》中的“落实监督检查责任制度”要求地方加大巡查，防患于未然。
通知要求，各地要强化房地产主管部门管理职能，加强房地产市场执法队伍建设。市、县(区)房地产主管部门要建立商品住房市场动态监管制度，加强销售现场巡查；建设、规划等部门要按照各自职责加强监管。各地要畅通举报投诉渠道，重视和支持舆论监督，积极妥善处理矛盾纠纷，并及时公布处理结果。
“因为预售款引发的种种问题背后是政府监管的缺失，”另有业内人士表示，几乎所有的进行商品房预售款监管的城市，在房企进行申请预售证时都要求完成监管前的动作，比如提供监管银行甚至是政府机构参与制定的监管协议、开立监管账户。随后房企拿到预售证之后，监管机构就应该对项目进行重点监管，存没存监管资金，这个不难知道，很多城市到这里没有继续了，这里缺的制度和执行力。
澎湃新闻记者 庞静涛
