督抚分权的意义
明清两朝,中国古代君主专制走向了前无古人的巅峰。明清统治者借鉴以往朝代的经验教训,在地方治理上,推行“督抚”制度。
所谓督抚,指的是总督和巡抚。督抚制度的萌芽,源自明朝,而完善和成熟,则是在清代。
在清朝,总督一般负责多个省的军务和政务,而巡抚,则负责一个省的政务。清朝统治者之所以这样分离地方政务,一定程度上,是防止地方出现割据请况——比如唐朝唐玄宗时期,因为在地方设立节度使制度,并让节度使掌握军权、政权、财权,最终导致安史之乱的爆发,并且即便在安史之乱后,各地节度使也因为军政财三权在握,而形成事实上的独立王国。中唐朝廷时常因为节度使权限问题,和节度使爆发战争,最终,节度使终结了唐朝。
总督与巡抚的制衡
在级别上,总督级别略高于巡抚,并且在管辖范围上,总督一般拥有多个省的军政权力,而巡抚则拥有一个省的民政权力,此外,总督的级别要略高于巡抚。
因此这种表象,给人一种误区:总督的权力似乎完全可以碾压巡抚。但是清朝统治者为了防止总督和巡抚任何一方做大,于是,在具体细节设计上,做了这样的安排:首先,在人事任免和关系隶属上,总督和巡抚没有交集——既总督即便再大,决定不了巡抚的人事权;其次,在权限上,总督虽然也有一定的民政权力,但民政权力的主体在巡抚手里——这样,总督和巡抚可以互相牵制。不过,论到能量和社会影响力,总督要略胜巡抚一筹。
不过,在江苏,两江总督很难胜过巡抚。两江总督掌控的地区,大体上包括今天的江苏省、安徽省和江西省,拥有三个省的军政大权,而江苏巡抚所能管辖的,仅仅是江苏这一个省的民政。
之所以两江总督难以胜过江苏巡抚,归根结底,在于江苏的特殊新。早在唐朝,随着南方经济的开发,北方的许多用度,要依靠南方支援——比如安史之乱期间,唐朝朝廷用于抵抗安史叛军的财物,需要江南支持,甚至在中唐前后,有着这样一首诗:
汴河通淮利最多,生人为害亦相和。东南四十三州地,取尽膏脂是此河。这首诗描述中唐时代,朝廷通过运河,不断从东南地区,运输各种物资到关中,给百姓造成了很大的苦难。
在清朝,南方各省是清政府的财税重地——不论是税收还是粮食,清政府很大程度上要依赖南方的支持。而江苏,则是南方物资运往北方的重要中转地区。因此,有说法认为:鸦片战争期间,因为英军一度切断了江苏和京城之间的运输线,导致漕运被阻断,京城粮食供应出现断条,于是道光帝被迫向英国求和;太平天国攻占南京,切断南北方漕运线以后,也导致了京城米价暴涨,并引起咸丰帝的惶恐。
因此,清政府非常重视江苏巡抚这个职务,毕竟,从经济角度来说,江苏是漕运的咽喉,也是大清国的命脉,这也导致了江苏巡抚虽然管辖地盘小,却拥有让两江总督无可奈何的地位。